Vleesbelasting: meer opinie dan onderzoek
Dit artikel komt uit de vierde editie van VORK 2017. Wilt u VORK niet missen? Word dan vandaag nog abonnee of vraag een gratis proefnummer aan. Student? Vraag dan het speciale studentenabonnement aan.
De populariteit van het nemen van prijsmaatregelen om bepaald gedrag te bevorderen of te ontmoedigen is niet alleen een kwestie van bewezen effectiviteit van prijsprikkels, maar vooral ook van politieke realiteit en praktische bezwaren. Dit geldt ook voor de vleesbelasting. Sterker nog, welbeschouwd blijken terugkerende politieke of maatschappelijke discussies over de zin en onzin van een vleestaks meer te gaan over politieke of praktijkgerichte opinies dan over door onderzoek geschraagde feiten.
Enerzijds kun je dus beweren dat belasting het meest effectieve beleidsinstrument is om menselijk gedrag om te buigen in de gewenste richting. Anderzijds kun je met evenveel recht de stelling betrekken dat het van rijkswege geboden is de keuzevrijheid van de consument als zijnde onaantastbaar te respecteren.
Praktische bezwaren en politieke (on)haalbaarheid domineren tot nu toe de discussie over vleesbelasting. Wanneer er meer belangstelling zou zijn voor onderzoek, zou dit de discussie meer evidence-based maken, minder feitenvrij. Bovendien kan dit tegenwicht bieden aan de meeste praktijkgerichte en politieke opinies die het ontmoedigen of verhinderen van de invoering van een vleesbelasting als strekking hebben.
Uitvoeringsproblemen
Twijfels over de praktische en fiscaaltechnische uitvoerbaarheid zijn vaak veel meer doorslaggevend voor het standpunt over een vleesbelasting dan het antwoord op de vraag of en in hoeverre een prijsverhoging van vlees resulteert in een daling van de vraag naar vlees. Het debat gaat daarom vaak over praktische vragen als: hoe een pizza met salami te belasten?, geldt dezelfde belasting voor rund- en kippenvlees?, moet biologisch vlees onder hetzelfde belastingregime vallen als niet-biologisch vlees? Die krijgen meer aandacht dan vragen over het effect van de vleestaks zelf.
En als het niet over praktische problemen gaat, dan gaat de woordenstrijd wel over de scheve verhouding tussen de plek waar de (milieu)schade wordt veroorzaakt en waar deze wordt verrekend. Is het bijvoorbeeld logisch om het eindproduct te belasten, terwijl de vervuiling van water, grond en lucht juist aan het begin van de keten plaatsvindt daar waar de boer zijn vee teelt? Dergelijke allocatieproblemen hebben vaak een ruimtelijke component. Als de vraag in Nederland vermindert door een vleesbelasting, betekent dat meer export van Nederlands vlees, waardoor de vleesconsumptie elders toeneemt. Omgekeerd is het de vraag of het zinvol is om geïmporteerd vlees te belasten, terwijl de vervuiling elders heeft plaatsgevonden, namelijk op de plek van herkomst van het vlees.
Naast al deze vragen speelt dan vaak ook nog de kwestie of en in hoeverre een verhoging van de vleesprijs nadelige consequenties gaat hebben voor mensen met een smalle beurs. Mag je de keuzevrijheid van de minder draagkrachtige consument beperken door de invoering van een vleesbelasting? De vraag is hoe reëel het is dat mensen die minder te besteden hebben hun toevlucht gaan nemen tot minder goed vlees, omdat ze zich nauwelijks meer de luxe van vlees kunnen permitteren of het Beter Leven-vlees helemaal links laten liggen.
Ten slotte is er discussie over de sterkte van het maatschappelijk draagvlak en het effect van het al dan niet terugsluizen van de opbrengsten van een vleesbelasting naar maatregelen die het vergroenen van de vleesketen ten goede komen. Als de revenuen van een vleestaks anoniem in de schatkist vloeien, zal dit in de praktijk slecht uitpakken voor het realiseren van zowel het draagvlak als voor het vergroenen van de keten. Dan kan de opbrengst immers net zo goed gebruikt worden voor, pakweg, de aanleg van snelwegen of een hoger salaris voor juffen en meesters.
Blonde D'aquitaines blijven voorlopig rust grazen, omdat er te veel drempels zijn voor een vleestaks Vlees geen politiek issue Vooralsnog is vlees echter nauwelijks een politiek heet onderwerp. Onder wetenschappers bestaat al geruime tijd brede consensus over de grote milieu-impact van het voedselsysteem als geheel en die van de wereldwijd oplopende vleesproductie en -consumptie in het bijzonder. Desondanks bestaat er in de internationale politiek grote huiver om beleidsmatig werk te maken van het vleesvraagstuk. Ook in Nederland hoeven we er niet op te rekenen dat er de komende jaren een vleesbelasting zal worden ingevoerd, een veilige voorspelling gezien de partijen die het kabinet-Rutte III vormen. In de plannen van VVD en CDA wordt niet over vlees gesproken. In de partijprogrammas van D66 en ChristenUnie was in 2012 nog sprake van de invoering van een vleesbelasting, maar die is in de versie van 2016 in beide gevallen verdwenen. D66 laat wel weten voorstander te zijn van de verlaging van de productie en consumptie van vlees, zonder dat het concrete instrument van een vleestaks wordt genoemd. Geen verrassing dus dat de woorden vlees noch vleestaks vallen in het regeerakkoord Vertrouwen in de toekomst. De politieke realiteit biedt dus geen uitzicht op een belasting op vlees. Welk geluid klinkt in de wetenschap? Bij Rundvlees reageert de vraag relatief sterk op prijsverandering Belasting en bewijslast Wie op zoek gaat naar de wetenschappelijke bewijzen voor de mate waarin hogere vleesprijzen resulteren in lagere vleesconsumptie, ontdekt al snel dat de hoeveelheid bewijs niet overdreven groot is. Ongetwijfeld heeft dit te maken met het simpele feit dat een dergelijke vleestaks nergens ter wereld daadwerkelijk is ingevoerd. Daardoor is het lastig om empirisch onderzoek te doen naar de werkelijke effectiviteit van een vleesbelasting. Een verwante belasting die wel heeft bestaan, is de in oktober 2011 ingevoerde belasting op verzadigd vet in Denemarken. Het ging hier om een wereldprimeur en een experiment dat van korte duur is gebleken: de vettaks is na ruim een jaar (januari 2013) weer afgeschaft. Aanvankelijk bleek uit onderzoek dat het effect aanzienlijk was: de consumptie van verzadigd vet nam af met 10 tot 15 procent. Dit bleek evenwel een korte-termijneffect. Op basis van gegevens over een langere termijn werd de daling van de consumptie gecorrigeerd naar 4 procent. Het gedragseffect van de prijsverhoging bleek dus bescheiden te zijn. Het etiket bescheiden bleek nog passender voor het effect van de belasting op voedingsgerelateerde ziekten. Het uitgevoerde onderzoek laat zien dat het vooral speculatief blijft om van een effect te spreken. Als er al een effect is, dan is het klein. Ondanks deze bescheiden en speculatieve uitkomsten trokken de onderzoekers niet de conclusie dat een Deense vettaks voor altijd in de ijskast moet. Ze pleitten daarentegen voor een betere planning van de invoering van de vettaks en voor een betere uitvoering. Ook blijven ze van oordeel dat een belasting op verzadigde vetten een weliswaar kleine, maar toch positieve bijdrage kan leveren aan de volksgezondheid. Een extra argument is dat zowel het invoeren als het afschaffen van de vettaks niet op wetenschappelijke gronden gebaseerd was noch dat overwegingen van gezondheid doorslaggevend waren. De discussie werd daardoor gedomineerd door financieel-economische redenen en die gaven brandstof aan de tegenlobby vanuit industrie en politiek. En met dit laatste zijn we weer terug bij de weerbarstigheid van de politieke praktijk.
Met het aantreden van de nieuwe minister van Landbouw, Carola Schouten, komt er geen vleestaks
De prijs(elasticiteit) van rundvlees
Studies die specifiek ingaan op de relatie tussen prijsprikkels en vleesconsumptie zijn schaars. Voor zover ons bekend zijn er de laatste paar jaar slechts enkele studies gepubliceerd in wetenschappelijke tijdschriften die daar expliciet over gaan. Een ervan is een onderzoek naar de reactie van Canadese consumenten op een plotselinge stijging van de prijs van rundvlees in de supermarkt. Tussen 2013 en 2015 is die prijs met meer dan een kwart gestegen. De uitkomsten van het onderzoek laten zien dat meer dan twee derde van de ruim 500 deelnemende consumenten minder of zelfs helemaal geen rundvlees meer koopt na de prijsverhoging in de supermarkt.
De onderzoekers concluderen hieruit dat hogere prijzen leiden een tot dalende rundvleesconsumptie bij een deel van de consumenten. Een tweede conclusie is dat het vooral de prijs is die de daling veroorzaakt, veel meer dan overwegingen van gezondheid en dier- of milieuvriendelijkheid. De prijs is dus een behoorlijk effectief instrument, althans in Canada, waar de vleesconsumptie diepgeworteld is in de cultuur en mensen zeer gehecht zijn aan het eten van vlees.
Het resultaat van het Canadese onderzoek komt overeen met twee andere studies naar de prijselasticiteit van rundvlees. Elasticiteit betekent dat de prijs invloed heeft op de vraag. Is de vraag inelastisch, dan leidt een prijsverhoging tot een vermindering van de vraag die procentueel kleiner is dan de prijsverhoging. Voor een elastische vraag geldt het omgekeerde. Vergeleken met andere soorten vlees blijkt rundvlees het meest elastisch oftewel: in het geval van rundvlees reageert de vraag relatief sterk op prijsverandering.
Een andere relevante studie betreft een onderzoek naar gedragseffecten als er een milieubelasting voor vlees en andere dierlijke producten zou worden ingevoerd in Zweden. Daaruit blijkt dat de vermindering van de vraag naar rundvlees het grootst is vergeleken met de vraag naar varkensvlees en kip. Dat klopt dus met de eerdergenoemde studies naar de prijselasticiteit van rundvlees. Bijkomend pluspunt van deze teruglopende vraag naar rundvlees is dat de uitstoot van broeikasgassen meer wordt verminderd dan in het geval van bijvoorbeeld kip.
Ruimte voor experiment
Al met al blijkt uit het onderzoek dat tot nu toe is gedaan, dat het treffen van prijsmaatregelen kan bijdragen aan het reduceren van de vleesconsumptie en daarmee het verkleinen van de milieuproblemen die samenhangen met de vleesproductie. Hoe wankel de wetenschappelijke basis nog is, de verrichte studies geven vooralsnog geen reden om het idee van een vleestaks naar het rijk der fabelen te verwijzen op basis van bewezen ineffectiviteit. Zoals gezegd heeft de wetenschap hier echter allesbehalve het laatste woord in. Zou dat wel zo zijn, dan was er ongetwijfeld meer (experimenteer)ruimte voor het invoeren van een vleestaks dan in deze tijd waarin politieke onhaalbaarheid en praktische bezwaren ruimschoots de overhand hebben.
Hans Dagevos en Martijn van der Heide zijn beiden als senior scientist verbonden aan Wageningen Economic Research van Wageningen University & Research. Voor een andere versie van dit artikel inclusief literatuurverwijzingen, zie Voedselbelasting wat weten we ervan?, in: P. Berkhout (red.) Voedsel-Economisch Bericht 2017, www.agrimatie.nl
Een mening over dit artikel? Reageer op onze Twitter, Facebook, Instagram of LinkedIn. Een opinieartikel is ook van harte welkom. Mail dan even met de redactie (redactie@vork.org). Geïnteresseerd in de andere artikelen van VORK? Word abonnee, vraag een gratis proefnummer aan en schrijf je in voor de tweewekelijkse Vork-nieuwsbrief. Student? Wellicht is het speciale studentenabonnement dan iets voor jou.
Tekst: Hans Dagevos en Martijn van der Heide Beeld: Ellen Meinen