Fotoserie: Europees landbouwbeleid op dood spoor
Dit artikel komt uit de eerste editie van VORK 2019. Wilt u VORK niet missen? Word dan vandaag nog abonnee of vraag een gratis proefnummer aan. Student? Vraag dan het speciale studentenabonnement aan.
Het leek allemaal zo fantastisch. Een akkoord met de Amerikanen waardoor de Verenigde Staten en Europa hun landbouw konden blijven steunen met ontkoppelde toeslagen, terwijl andere landen hun deuren moesten openen voor onze producten.
Nu, een kwart eeuw later, ligt de droom aan scherven. Marktliberalisatie heeft niet tot evenwicht geleid. De vergroening van de toeslagen is een farce gebleken. Voor de Europese schatkist zijn toeslagen duurder dan prijssteun. Noordwest Europa wil bezuinigen, maar Oost-Europa wil niet langer onderbedeeld worden om de toeslagkosten te beperken, wat leidt tot een harde verdelingsstrijd.
Intussen wordt Europa op het mondiale toneel gezien als de gekke dominee die het liberalisatie-evangelie blijft verkondigen terwijl de wereldhandel allang is veranderd in een Wild West waar Donald Trump en Xi Jinping de dienst uit maken.
Zoveelste hervorming
In die ravage delibereert Europa over de zoveelste hervorming van het landbouwbeleid. Zijn politieke klasse lijkt verlamd. Bijna alle partijen hebben meegewerkt aan de liberalisatie en de toeslagen of geholpen om die groen te verven. De Europese Commissie heeft een krachteloos stuk op tafel gelegd. Het praatcircus in Brussel en Straatsburg kissebist - er zijn meer dan 6.000 amendementen ingediend. De landbouwlobbys die de rampzalig verlopen marktliberalisatie hebben gesteund zijn aangeslagen, maar vrijwel niemand durft terug te komen van de koers die in de jaren negentig is uitgezet.
Al ruziënd dreigen we verder te gaan in de doodlopende straat: nóg meer bezuinigen, nóg meer groenververij, een iets grotere punt van de krimpende toeslagentaart naar Oost-Europa, meer ruimte voor landen om het zelf uit te zoeken. En ondertussen maar blijven preken over de Europese waarden van vrijhandel en democratie. Het wordt tijd om toe te geven dat het allemaal niet werkt, en dat het roer om moet.
Liberaal mercantilisme Het begon allemaal in 1992. In de Uruguay Ronde van GATT-onderhandelingen hadden Europa en Amerika al zes jaar zitten ruziën over hun beider dumping van landbouwproducten. Toen de hele ronde daardoor dreigde te mislukken, hielden beide grootmachten buiten het zicht van de andere delegaties een onderonsje in het gastenverblijf van president George Bush. Daar bekokstoofden ze een compromis: alle landen zouden verplicht worden de bescherming van hun landbouw te verlagen, maar wie dat kon mocht zijn boeren compenseren met cheques uit de schatkist die ontkoppeld waren van de productie. Dit Blair House-akkoord werd opgelegd aan alle lidstaten en vastgelegd in de WTO-Landbouwovereenkomst. Daarmee sloegen Europa en Amerika drie vliegen in één klap. Ze konden hun onderlinge handelsoorlog over graan en graanvervangers bijleggen. Ze konden de wereld vertellen dat ze hun protectie en exportsubsidies gingen afbouwen. En ze konden hun eigen boeren met schatkisttoeslagen blijven steunen, terwijl landen met minder diepe zakken genoodzaakt werden om Amerikaanse en Europese landbouwproducten te importeren. Deze prachtige vondst - een liberale strategie om een mercantilistisch doel te bereiken - werd omarmd door Amerikaanse en Europese agribusinesslobbys. Die dreven zelf op overheidssteun, maar hadden een broertje dood aan effectieve maatregelen om overproductie te beperken. Door de prijssteun in de vorm van importheffingen, stabilisatievoorraden en exportsubsidies te vervangen door toeslagen leek de export van overschotten opeens geen dumping meer, want de binnenlandse prijzen waren nu niet langer hoger dan de wereldmarktprijzen. Conservatie diehards die niet wilden inzien dat de wereld veranderd was Groen verven De Amerikanen waren thuis vrij open over deze opzet. Maar in de Europese politiek was niet zomaar een meerderheid voor dit liberale mercantilisme te vinden. Daarom werden de toeslagen bij ons voorgesteld als een instrument om tegemoet te komen aan non-trade concerns zoals de verduurzaming van de landbouw. Dat het in werkelijkheid ging om het groen verven van een handelspolitieke truc bleek overduidelijk uit het rapport van de economen die de Europese Commissie adviseerden. Desondanks wist de Commissie allerlei stedelijke progressieven, milieuactivisten en alternatieve landbouw-adepten voor haar toeslagenplannen te winnen. Haar belangrijkste politieke steunpilaren op momenten die beslissend waren voor implementatie waren de Franse socialisten en de Duitse Groenen. Critici van dit groen-mercantilistische monsterverbond - waaronder de Nederlandse akkerbouw- en melkveehoudersvakbonden en hun Europese partners - werden weggezet als conservatieve diehards die niet wilden inzien dat de wereld veranderd was.
Doodlopende weg
Inmiddels zijn we een paar decennia verder en is de kritiek breder geworden. Zo publiceerde de Franse denktank Agriculture Stratégies onlangs een oproep om het Europese landbouwbeleid drastisch te veranderen (zie kader). Met de hervormingsplannen die nu op tafel liggen zou Europa alleen maar verder gaan op een doodlopende weg, want in WTO-verband staat de Europese Unie alleen.
Waar Europa zijn prijssteun stap voor stap afbouwt, hebben andere agrarische grootmachten hun landbouwbeleid na de voedselprijscrises van 2008 en 2011 juist geïntensiveerd. De Aziatische landen hebben de stekker uit de Doha-ronde getrokken, en de Verenigde Staten trekken zich weinig meer aan van de afspraken die ze destijds met Europa gemaakt hebben. In een zaak over de Amerikaanse import van Spaanse olijven hebben ze onze ontkoppelde toeslagen officieel aangemerkt als dumping, waartegen ze handelspolitieke sancties mogen treffen.
Agriculture Stratégies stelt ook vast dat het landbouwinkomen in de Europese Unie nog altijd voor ruwweg de helft uit directe inkomenssteun bestaat. De verwachting dat het vervangen van prijssteun door ontkoppelde toeslagen zou leiden tot een marktevenwicht met kostendekkende prijzen zodat de steun geleidelijk afgebouwd zou kunnen worden, is niet uitgekomen.
Weinig begrip
Die veronderstelling getuigde dan ook niet van enig begrip van de werking van de landbouwmarkten. Aan de ene kant leidt de inelastische vraag naar voedsel ertoe dat kleine tekorten binnen de kortste keren tot sterke prijsstijgingen leiden. Aan de andere kant leiden kleine overschotten tot zeer lage prijzen, die niet snel worden opgevangen door een aanpassing van de productie. Het aanbod is immers sterk versnipperd en voor een individuele boer is het niet rationeel om zijn productie te verminderen. Zolang de opbrengst nog maar een beetje groter is dan de variabele kosten produceert hij dóór, want zo krijgt hij tenminste nog een deel terug van de vaste kosten van zijn eigen arbeid, grond en gebouwen.
Het natuurlijke verloop van vrije landbouwmarkten wordt daarom gekenmerkt door korte pieken afgewisseld door lange en diepe dalen. In het midden van de vorige eeuw was dit de reden om in de landbouw een stabiliserend markt- en prijsbeleid in te voeren. Onder die paraplu zijn inmiddels twee generaties opgegroeid die gewend zijn geraakt aan redelijk stabiele voedselprijzen. Velen lijken niet meer te beseffen dat die stabiliteit niet te danken was aan de vrije markt, maar aan het marktordeningsbeleid.
Terug naar marktordening
Agriculture Stratégies wil dat Europa terugkomt van zijn beleid van ontkoppelde toeslagen en zijn boeren weer structureler gaat steunen. Ze bepleit ook dat de Europese Unie het initiatief neemt voor een echt multilateralisme, anders dan het WTO-multilateralisme dat een dekmantel was voor een líberaal mercantilisme. Een VN-Voedselzekerheidsraad, analoog aan de Veiligheidsraad, zou moeten zorgen voor nieuwe goederenovereenkomsten die de voedselmarkten stabiliseren met internationale afspraken over voorraadbeheer en prijzen.
Nog meer groenververij Dit is een andere oplossingsrichting dan wat veel links-liberale critici van het gemeenschappelijke landbouwbeleid propageren. Alleen maar roepen dat het bestaande beleid moet worden ingepast in een klimaat-, gezondheids- en regionale agenda, zoals veel milieuactivisten, agro-ecologen en politieke foodies doen - hoe zinnig sommige van die voorstellen ook mogen zijn - heeft geen zin als de doodlopende weg die in de jaren negentig is ingeslagen niet wordt verlaten. Zon strategie zal alleen maar leiden tot nog meer groenververij van het liberale mercantilisme. Juist de milieubeweging zou dit moeten begrijpen. Wie zich echt verdiept in de interactie van mensen en hun natuurlijke hulpbronnen snapt waarom de vrije markt in de landbouw niet werkt. In deze sector, die afhankelijk is van biotische hulpbronnen, heeft de abiotische industriële revolutie tot bijzondere problemen geleid. Vrije markt werkt niet in de landbouw Speelbal van vraag en aanbod De inzet van fossiele brandstoffen in de productie en het transport stuwt het aanbod van landbouwproducten op. Doordat de landbouw afhankelijk blijft van biologische processen leidt dat niet tot een ingrijpende concentratie die ondernemers in deze sector in staat stelt om hun aanbod op de vraag af te stemmen. Het gevolg is dat de rentabiliteit in de landbouw permanent onder druk staat. Grote investeerders laten de primaire landbouwproductie dan ook over aan kleine zelfstandige boeren, die nóg meer een speelbal zijn van vraag en aanbod. Deze constellatie verklaart waarom het pre-industriële patroon van langdurig hoge voedselprijzen, afgewisseld door kortstondige prijsdalingen is veranderd in een patroon met korte pieken en lange dalen. Die verandering heeft zich in de 19e eeuw voltrokken en is niet te herleiden tot recente fusiegolven in de agrarische handel en industrie, zoals velen geloven. Het is dan ook niet alleen op te lossen door boeren toe te staan groepsgewijs te onderhandelen met agro-industriële ondernemingen, hoe nuttig dat op zichzelf ook is. Het marktfalen in de landbouw vraagt een oplossing in de vorm van een actieve marktordening. Milieuproblemen moeten worden aangepakt met gerichte milieumaatregelen en niet worden gebruikt om een mercantilistisch beleid een groen vernisje te geven. Wat we nodig hebben is niet een verdere vergroening van het toeslagenbeleid, maar een marktordening met productiebeheersing en stabiliserende voorraden. Een marktordening die voor prijzen zorgt waarbij voldoende boeren in staat zijn om te investeren, zodat de voedselzekerheid in de toekomst wordt veiliggesteld. Dan kan het toeslagenbudget drastisch worden ingekrompen, en kunnen de resterende middelen worden gebruikt voor echte verduurzamingsinitiatieven en voor het in stand houden van een leefbaar platteland in benadeelde gebieden. Een mening over dit artikel? Reageer op onze Twitter, Facebook, Instagram of LinkedIn. Een opinieartikel is ook van harte welkom. Mail dan even met de redactie (redactie@vork.org). Geïnteresseerd in de andere artikelen van VORK? Word abonnee, vraag een gratis proefnummer aan en schrijf je in voor de tweewekelijkse Vork-nieuwsbrief. Student? Wellicht is het speciale studentenabonnement dan iets voor jou. Tekst: Joop de Koeijer en Niek Koning Beeld: Wim van Gruisen, Bram Teeuwsen, Ingrid Sweers