Voorzorgprincipe bedreigt draagvlak voor natuur en milieu

Bij veel rechtszaken over milieu- en natuurkwesties komt het voorzorgprincipe nadrukkelijk naar voren. Het kan gaan om nieuw gesignaleerde problemen zoals emissie van PFAS, maar ook om activiteiten die al eeuwenlang plaatsvinden, zoals vormen van visserij, landbouw of veeteelt. Daarbij wordt het principe veelal in ‘absolute’ vorm gehanteerd en verdwijnt de zorg uit beeld. Dus hoe zorgzaam is deze hantering van het voorzorgprincipe?

Voorzorg met rede

Het begrip voorzorg komt terug in verschillende verdragen en houdt in dat maatregelen al dan niet uitgesteld moeten worden als er nog geen zekerheid is over mogelijke schadelijke gevolgen. In 2008 heeft de Gezondheidsraad een uitvoerig rapport “Voorzorg met rede” hieraan gewijd en komt, na een analyse van de vele verschillende definities, tot de volgende omschrijving: “het voorzorgprincipe is een strategie om alert, zorgvuldig, redelijk, transparant en op de situatie toegesneden met onzekerheden om te gaan”. In haar rapport beschrijft ze een uitvoerig proces waarin bij iedere afzonderlijke stap een afweging wordt gemaakt tussen voor- en nadelen, zekerheden en onzekerheden. Ook het European Environmental Agency heeft het over: “using an appropriate level of scientific evidence, and taking into account the likely pro and cons of action and inaction”.

Rechtsregel

In de natuurbescherming is het voorzorgprincipe of de strategie ingevuld in de vorm van een rechtsregel (N2000 wetgeving, art.6, lid3 van de Habitatrichtlijn). Via een beoordeling (officieel ‘passende beoordeling’) moet vooraf worden vastgesteld of een actie wel of niet toelaatbaar is. Een vergunning moet worden geweigerd als significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied niet uitgesloten kunnen worden. Het begrip ‘significant’ moet worden gerelateerd aan de natuurlijke kenmerken van het gebied en de doelstellingen voor instandhouding ervan.

Het Europese Hof heeft dit recent omschreven als: “De, overeenkomstig artikel 6 lid 3 eerste volzin, van de habitatrichtlijn verrichte beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor het betrokken beschermde gebied wegnemen (arrest van 25 juli 2018)”.

Terug in de tijd

Bij die omschrijving zijn de nodige vragen te stellen. Wat wordt bijvoorbeeld precies verstaan onder natuurlijke kenmerken en doelstellingen voor instandhouding? De habitatrichtlijn bevat een zeer gedetailleerde lijst van verschillende ecosystemen. Niet alleen simpel heide of bos, maar welk type heide (struik-, dop- of kraaiheide) en welk type bos. Bij ieder type is een lijst opgesteld van alle soorten die daar van nature zouden kunnen voorkomen. Dat betreft ook soorten die in het verleden in dat type systeem voorkwamen en waarbij het streven is om die soorten te herstellen of terug te laten keren: de instandhoudingsdoelen.

De eerste vraag is dan: Waar streef je naar als het gaat om de in het verleden voorkomende soorten. Is dat het tijdstip dat een bepaalde bedreiging nog niet aanwezig was, dat een chemische stof nog niet werd geproduceerd (b.v. DDT) of een activiteit (in de moderne vorm) nog niet plaatsvond zoals diepploegen? Of ga je uit van een historisch referentiepunt zoals dat in het natuurbeheer veelal wordt gehanteerd: het Nederland van 1850 voordat de industrialisatiegolf kwam. Al is over dat precieze jaartal ook discussie. Welke situatie van de Waddenzee hanteer je: voor of na de bouw van de Afsluitdijk of ga je nog verder terug? Of moet je 120.000 jaar teruggaan toen de megafauna verdween door menselijke activiteiten, wat grote gevolgen had voor landschappen en ecosystemen (NRC, 11 nov 2023).

Een daaraan gekoppelde vervolgvraag is dan: als we met de natuur teruggaan tot 1850, geldt dat dan ook niet voor allerlei andere aspecten van Nederland, dus ook voor het milieu met de toen heersende water- en luchtkwaliteit, inclusief het woonmilieu?

Gerede twijfel

Een tweede belangrijke vraag is of een dergelijk volledig verbod ook zou moeten gelden voor alle andere stoffen en activiteiten, dus ook voor natuurlijke stoffen en activiteiten die in het kader van het beheer worden genomen. Geldt daar niet evenzo dat constateringen over de effecten van die maatregelen volledig, nauwkeurig en definitief moeten zijn en elke redelijke wetenschappelijke twijfel wegnemen? Weten we alles over de effecten van afplaggen of de consequenties van graasbeheer. Is daar geen enkele gerede twijfel over?

Het is ten principale onmogelijk om complete en definitieve constateringen te doen, die elke redelijke wetenschappelijke twijfel uitsluiten, zoals het Europese Hof stelt in zijn arrest van juli 2018. Kennis is nooit compleet en dus nooit definitief. Daardoor zal er bij het vergaren en interpreteren van kennis altijd twijfel zijn. Wanneer is er dan sprake van ‘gerede twijfel’? Geldt dit als deze aanwezig is bij één enkele onderzoeker of onderzoeksgroep of hoe groot zou een groep van gerede twijfelaars moeten zijn?

Wat dan wel?

Misschien ligt de oplossing vooral in een ander uitgangspunt voor het hanteren van het principe: ga meer uit van de zorg in voorzorg. Er moet sowieso zorg oftewel beheer plaatsvinden. Doe dat dan onder afweging van de belangrijkste externe factoren die daarop van invloed zijn.

Ga voor het inschatten van de ernst van een effect bijvoorbeeld uit van de herstelcapaciteit. Hoe ver mag een proces of soort achteruitgaan en gedurende welke periode, voor er sprake is van een onherstelbare situatie?

Om hier een indruk van te krijgen kan uitgegaan worden van fluctuaties onder natuurlijke stresssituaties. Hoe snel komt een soort uit een dal na droogte, overstroming, storm, en tot welk niveau kunnen aantallen teruggaan totdat er geen herstel meer optreedt.

De microbiologen Domsch, Jagnow en Anderson hebben in 1983 een overzicht gemaakt van de fluctuaties voor bodembacteriën bij verschillende stresssituaties en vastgesteld dat deze een reductie tot 90% te boven kunnen komen onafhankelijk van de omvang van de bacteriegroep of -soort.

Voor bodemdieren zoals springstaarten, mijten, pissebedden en regenwormen hebben we een soortgelijk percentage gevonden. Uit de vogelwereld zijn voorbeelden bekend van voorspoedig herstel van broedpopulaties die waren weggevaagd en een groot deel van het bestand omvatten.

Multifunctioneel

Ga verder uit van een multifunctioneel uitgangspunt voor het beheer van de natuur in ons land. Kijk daarbij wat de effecten van eeuwenlange menselijke activiteiten zijn geweest over die hele lange periode. En doe dat voor alle soorten, niet alleen de achteruitgaande.

Gebruik niet het theoretische begrip ‘de biodiversiteit’ als uitgangspunt voor beheer, maar kijk naar duidelijk te onderscheiden eenheden, liefst gerelateerd aan het functioneren van een ecosysteem.

Bekommer je niet alleen om de zeldzame soorten, maar zeker ook om de functionele. De vele soorten bijen zijn een goed voorbeeld van zo’n functionele eenheid waar de zorg over hun rol als bestuivers terecht is. Zo’n zelfde nuttige groep vormen de verschillende soorten regenwormen als biobouwers en humusmakers.

Zorgzaam proces

Zet deze aanpak nu de bijl aan de wortel van het natuur- en milieubeheer? Welnee, het zet een bijl in de houding om niet meer te overleggen over een situatie, activiteit of stof, maar het voor de rechter te laten komen. Een dergelijk gebruik van een rechtsregeling zet juist de bijl aan de wortels van een maatschappelijk gedragen milieu- en natuurbeheer.

In plaats van een gang naar de rechter is het beter om op basis van inhoudelijke argumenten een politieke afweging te maken over de vraag welke aspecten en belangen het zwaarste wegen en waar de mogelijke nadelige effecten het beste onderbouwd moeten worden. Daarvoor moeten we ons ook buigen over de vraag wat volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen moeten inhouden en wanneer er sprake is van redelijke wetenschappelijke twijfel - bij tekortschietende niet volledige kennis. Dat is een zorgzaam proces.

Herman Eijsackers was bijzonder hoogleraar “Natuurbeheer in relatie tot Milieubeheer” aan VU Amsterdam en is dat nog aan de universiteit van Potchefstroom (ZA).