Stikstof, van gewilde plantenvoeding tot milieuprobleem

 

In de jaren zestig vonden confessionele en socialistische partijen elkaar in het stimuleren van niet-grondgebonden landbouw. Publieke middelen werden gebruikt voor investeringen in de intensieve veehouderij (varkens en pluimvee) om de kinderrijke rooms-katholieke gezinnen in Oost-Brabant en Noord-Limburg, respectievelijk de al even kinderrijke gereformeerde gezinnen in de Gelderse Vallei te laten delen in de welvaart. Het Gat van Rotterdam (geen importheffing op soja en andere olie- en eiwithoudende gewassen) zorgde bovendien voor goedkoop voer. 

In de jaren zeventig jaren werd de binnenlandse mesthoop groter en groter. Zoals gebruikelijk werden de problemen aanvankelijk ontkend en vervolgens gebagatelliseerd. Pas toen het echt niet anders kon, kondigde de toenmalige minister Braks in 1984 de Interimwet intensieve veehouderij af, een draconische maatregel om de groei van de sector te blokkeren. 

Die groei werd inderdaad iets gematigd, maar daarmee waren de problemen niet verholpen. Mest mocht nog steeds onbeperkt worden uitgereden en dat leidde enerzijds tot te hoge gehaltes aan voedingsstoffen, vooral stikstof en fosfor, in grondwater en oppervlaktewater en anderzijds tot de uitstoot van ammoniak. 

Om die problemen het hoofd te bieden ging in 1987 ging de Meststoffenwet in, waarbij de mestproductie werd gelimiteerd op basis van de aantallen dieren en forfaitaire mesthoeveelheden per dier. Overigens was hierbij niet de hoeveelheid stikstof, maar de hoeveelheid fosfaat bepalend.

Over een andere boeg

Ondanks al die maatregelen bleef mest een probleem. Het eerste kabinet-Kok, met Jozias van Aartsen op landbouw en Margreeth de Boer op milieu, besloot dan ook om het over een andere boeg te gooien. Ze realiseerden zich dat dwangmaatregelen niet effectief zijn als je te maken hebt met duizenden boerenbedrijven; je kunt niet bij elk bedrijf een politieagent neerzetten. Ook het instrument overreden (Een beter milieu begint bij jezelf) is niet erg effectief, gezien de financiële belangen die er spelen. Hoe dan wel?

In de nota Milieubeleid, strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (nr, 41, 1991) adviseerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid welke beleidsinstrumenten bij welk milieuprobleem het meest doelmatig en doeltreffend zijn. Sturend daarbij zijn de kenmerken van de betreffende situatie, zoals aantal actoren, de mogelijkheid om de kosten te verhalen op de eindgebruiker en de mogelijkheden voor handhaving.

Transactiemodel effectiever

Bij een klein aantal bedrijven, die de mogelijkheid hebben om de kosten te verhalen, kan de overheid dwang toepassen. Een voorbeeld is het ontzwavelen van de rookgassen van elektriciteitscentrales. Het ging indertijd om 14 bedrijven die de mogelijkheid hadden om de kosten (0,2 cent per kilowattuur) te verhalen op de consument. In eerste instantie werd nog wat tegengestribbeld, maar uiteindelijk leidde overheidsdwang ertoe dat binnen tien jaar alle rookgassen waren ontzwaveld.

Anders dan bij ontzwavelen gaat het bij mest om vele actoren die geen mogelijkheid hebben om de kosten door te berekenen aan de eindgebruiker, de consument. Dwang is dan niet het geëigende middel, je kunt geen politieagent per bedrijf inzetten. Omdat het alternatief van overreding, zoals gezegd ook niet werkt, gezien de grote financiële belangen die er spelen, blijven alleen heffingen over om de stikstofuitstoot terug te dringen. Bij het transactiemodel snijdt het mes aan twee kanten. Niet alleen wordt de uitstoot teruggedrongen, maar met de opbrengst van de heffingen kun je ook innovatie stimuleren.

Boekhouden bood inzicht

Zo gezegd, zo gedaan. De eerdergenoemde ministers van het kabinet-Kok I introduceerden het mineralenaangiftesysteem (MINAS). Het is een boekhouding, vergelijkbaar met de financiële boekhouding. Aan de ene kant worden de hoeveelheden mineralen die het bedrijf ingaan (kunstmest, krachtvoer) geregistreerd en aan de andere kant worden de hoeveelheden die het bedrijf verlaten (agrarische producten, mest) bijgehouden. Als er meer mineralen ingaan dan eruit gaan, moet de boer over het verschil een heffing betalen.

Anders dan bijvoorbeeld het verplicht injecteren van drijfmest of de (in Brabant verplichte) aanleg van emissiearme vloeren, hebben we het hier over een duidelijk doelvoorschrift. Daardoor dagen heffingen de boer uit om zijn of haar bedrijfsstrategie te veranderen en naar mogelijkheden te zoeken om de mineralenverliezen te beperken. Heffingen lokken dus ook vernieuwingen uit.

MINAS kreeg in 1998 een wettelijke basis, maar veel ondernemers speelden er al eerder op in. Na aanvankelijke aarzeling werd het door steeds meer boerenbedrijven geaccepteerd. Resultaten bleven niet uit: in de acht jaar sinds de introductie bleek de emissie van mineralen met 60 tot 70 procent te zijn gedaald. 

Ondanks dit succes werd MINAS in 2006 weer verlaten, omdat de Europese Unie een ander beleid voorstond waarbij niet werd ingezet op een transactiemodel, maar werd ingezet op een stelsel van gebruiksnormen. Niet alleen pasten die gebruiksnormen slecht in de bedrijfsvoering, maar bovendien bleken ze niet handhaafbaar. Het gevolg was dat sinds de invoering van gebruiksnormen de emissie niet of nauwelijks meer is gedaald.

PAS op de plaats

Om toch te voldoen aan de eisen van de Europese Unie, met name wat betreft stikstof, introduceerde het kabinet Rutte-II in 2014 het Programma Aanpak Stikstof. Eerder al was namelijk het Toetsingskader ammoniak en Natura2000 afgeschoten door de Raad van State. Dat betekende dat bedrijven geen, of in ieder geval veel moeilijker een vergunning konden krijgen voor uitbreiding of verbouwing. Het PAS kwam daaraan tegemoet door enerzijds in te zetten op herstelmaatregelen in natuurgebieden en anderzijds op bronmaatregelen om de uitstoot van stikstof te verminderen.

Ondanks waarschuwingen van onder meer de commissie voor de Milieueffectrapportage en het Planbureau voor de Leefomgeving dat de maatregelen onvoldoende zouden zijn voor natuurherstel, werd het PAS in 2015 ingevoerd. Om vier jaar later weer te worden afgeschoten door de Raad van State die concludeerde dat Nederland de in Parijs afgesproken emissiereductie en de bijbehorende Kritische Depositie Waarde van stikstof in Natura2000-gebieden niet zou halen. Met als direct gevolg dat allerlei activiteiten die mogelijk tot extra stikstofdepositie konden leiden, moesten worden stilgelegd. Waaronder zelfs een theatervoorstelling in de openlucht.

Niet blindvaren op modellen

Zoals gebruikelijk werd er een commissie ingesteld die met oplossingen moest komen, de commissie Remkes. In een tussentijds advies stelde de commissie dat Schiphol pas zou mogen groeien als de stikstofuitstoot was gedaald. Ook de openstelling van vliegveld Lelystad moest worden uitgesteld. Een ander tussentijds advies was dat voor weidegang van koeien geen natuurvergunning nodig was, zoals de Raad van State eerder had geconcludeerd. 

In juni 2020 presenteerde de commissie Remkes vervolgens haar definitieve rapport Niet alles kan overal, waarin een transitie van de Nederlandse landbouw werd bepleit. Een nieuw perspectief, samengevat in vijf punten:

1. De goede landbouw op de goede plek, dat wil zeggen hoogproductieve landbouw op basis van de beste ecologische inzichten en praktijken (Best Ecological Means) op de landbouwkundig gezien beste gronden. De vrijkomende ruimte kan worden gebruikt voor andere maatschappelijke functies eventueel in combinatie met extensieve landbouw.

2. Herintroductie van MINAS als Afrekenbare Stoffenbalans met als extra naast heffingen ook een bonus bij geleverde prestaties.

3. Afzien van middelvoorschriften en overschakelen op doelvoorschriften. Doelen variëren per perceel en per bedrijf en zijn onder meer afhankelijk van de afstand tot gevoelige natuurgebieden. 

4. Emissie en depositie van stikstof daadwerkelijk meten op perceels- en bedrijfsniveau, ook in natuurgebieden. Niet blindvaren op rekenmodellen, zeker als die niet geverifieerd zijn.

5. Als de urgentie groot is en de hiervoor gegeven benadering niet toereikend, kan de overheid overgaan tot (vrijwillige) uitkoop van intensieve veehouderijbedrijven in de nabijheid van natuurgebieden.

Polarisatie groeit

Deze adviezen werden met instemming verwelkomd door kabinet en Kamer, maar daar bleef het bij. De aanbevelingen wachten nog steeds op een begin van uitvoering terwijl ondertussen het tegendeel gebeurt van wat de commissie Remkes heeft aanbevolen. Niet langer wordt ingezet op transacties als instrument, maar lijkt de overheid te kiezen voor dwangmaatregelen met al dan niet verplichte uitkoop. De afrekenbare stoffenbalans wordt misschien over twee jaar ingevoerd, maar wel op beperkte schaal en de voorgestelde zonering wordt mogelijk overgelaten aan de provincies. 

De mogelijkheden die de commissie Remkes aangaf om uit de stikstofcrisis te raken, worden kortom niet of nauwelijks benut. In plaats daarvan kwam het kabinet deze zomer met een stikstofkaart, waarop per gebied is aangegeven met hoeveel de stikstofuitstoot uit de landbouw zou moeten dalen. Dat verschilt van ruim 10 procent op plekken waar weinig beperkingen zijn tot 70 en 95 procent rond Natura2000 gebieden. Anders dan beloofd ging de beoogde stikstofreductie niet vergezeld van enig perspectief voor de boeren.

De al aanwezige polarisatie tussen overheid en boeren groeide en leidde niet alleen tot extreme acties, maar ook tot verlies van vertrouwen in de overheid. Wat ook niet helpt is dat menig zelfbenoemd deskundige in een van de vele talkshows of op de opiniepaginas aan komt zetten met eigen oplossingen dan wel die van anderen afschiet, waardoor het vuurtje nog eens extra wordt opgestookt. 

Chef-Sache

Ondertussen blijft de overheid krampachtig vasthouden aan de schijnzekerheid, dat de klus een reductie van de stikstofuitstoot met de helft, in 2030 geklaard moet zijn. Een typisch voorbeeld van wat de Engelsen the fallacy of misplaced concreteness, de valkuil van de misplaatste zekerheid. Die starre houding draagt niet bij aan de vermindering van de polarisatie en het herstel van vertrouwen. 

Toch is het best mogelijk om uit de impasse te komen, maar dat vereist een open, kritische, en constructieve grondhouding van beide kanten. Kennis, inzicht en ervaring zijn noodzakelijk om te komen tot oplossingsrichtingen waarin alle partijen zich tot op zekere hoogte kunnen vinden. In zijn nieuwe rol lijkt Johan Remkes in staat om de verschillende partijen op een lijn te krijgen, maar de vraag is of de minister voor Natuur en Stikstof niet teveel heeft ingegraven. Flinkheid is soms goed maar in dit geval moet de overheid vertrouwen opbouwen en versterken. Dat is Chef-Sache. 

 

Foto: Wim van Gruisen